 Довідка Вищого Адміністративного Суду України про результати вивчення та узагальнення судової практики застосування статей 19, 20 Закону України “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні”
На виконання плану роботи Вищого адмiнiстративного суду України на I пiврiччя 2007 року Управлiнням законодавства та узагальнення судової практики та Судовою палатою з розгляду справ за зверненнями юридичних осiб здiйснено вивчення та узагальнення практики застосування адмiнiстративними судами статей 19, 20 Закону України “Про основи соцiальної захищеностi iнвалiдiв в Українi”.
1. Законодавство, що регулює правовiдносини у сферi соцiальної захищеностi iнвалiдiв в Українi
Статтею 43 Конституцiї України задекларовано право кожного на працю, що включає можливiсть заробляти собi на життя працею, яку вiн вiльно обирає або на яку вiльно погоджується. Виконання та реалiзацiя зазначеної конституцiйної норми забезпечується законами України, пiдзаконними актами та актами ненормативного характеру, якi встановлюють механiзм реалiзацiї права на працю.
Вiдповiдно до частини восьмої статтi 69 Господарського кодексу України пiдприємство з правом найму робочої сили забезпечує визначену вiдповiдно до закону кiлькiсть робочих мiсць для працевлаштування, зокрема iнвалiдiв. Вiдповiдальнiсть пiдприємства за невиконання даної вимоги встановлюється законом.
Спецiальним законом, який визначає основи соцiальної захищеностi iнвалiдiв в Українi i гарантує їм рiвнi з усiма iншими громадянами можливостi для участi в економiчнiй, полiтичнiй i соцiальнiй сферах життя суспiльства, створення необхiдних умов, якi дають можливiсть iнвалiдам вести повноцiнний спосiб життя згiдно з iндивiдуальними здiбностями i iнтересами, є Закон України “Про основи соцiальної захищеностi iнвалiдiв в Українi” вiд 21.03.91 №875-XII (далi — Закон).
Одним iз аспектiв соцiальної захищеностi iнвалiдiв, вiдповiдно до частини першої статтi 17 цього Закону, є право працювати на пiдприємствах, в установах, органiзацiях, а також займатися пiдприємницькою та iншою трудовою дiяльнiстю, яка не заборонена законом.
Основнi правила визначення нормативу робочих мiсць для забезпечення працевлаштування iнвалiдiв та застосування штрафних санкцiй за невиконання цього нормативу встановлено статтями 19, 20 Закону. З часу прийняття цього Закону, з метою найбiльш ефективного врегулювання вiдносин, пов’язаних iз працевлаштуванням iнвалiдiв, до зазначених норм неодноразово вносилися змiни та доповнення. Суттєвих змiн зазнали цi норми у 2005–2006 роках з набранням чинностi Законами України “Про внесення змiн до Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рiк” та деяких iнших законодавчих актiв України» вiд 25.03.2005 №2505-IV (набрав чинностi з 31.03.2005), “Про внесення змiн до Закону України “Про основи соцiальної захищеностi iнвалiдiв в Українi” вiд 31.05.2005 №2602-IV (набрав чинностi з 22.06.2005), “Про внесення змiн до деяких законодавчих актiв України щодо професiйної i трудової реабiлiтацiї iнвалiдiв” вiд 06.10.2005 №2960-IV (набрав чинностi з 01.01.2006), “Про внесення змiн до деяких законiв України щодо реалiзацiї iнвалiдами права на трудову зайнятiсть” вiд 23.02.2006 №3483-IV (набрав чинностi з 18.03.2006) (порiвняльна таблиця статей 19, 20 у редакцiях зазначених Законiв додається). Нормативно-правовi акти, виданi на виконання Закону, також були приведенi у вiдповiднiсть до його положень.
Вiдповiдно до частини першої статтi 19 Закону (в редакцiї Закону вiд 31.05.2005) для пiдприємств, установ, органiзацiй, у тому числi пiдприємств, органiзацiй громадських органiзацiй iнвалiдiв, фiзичних осiб, якi використовують найману працю (далi - роботодавцI), установлюється норматив робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв у розмiрi чотирьох вiдсоткiв середньооблiкової чисельностi штатних працiвникiв облiкового складу за рiк, а якщо працює вiд 8 до 25 осiб, - у кiлькостi одного робочого мiсця.
Обчислення середньооблiкової чисельностi працюючих здiйснювалося вiдповiдно до Інструкцiї зi статистики чисельностi працiвникiв, зайнятих в народному господарствi України, затвердженої наказом Мiнiстерства статистики України вiд 07.07.95 №171, який зареєстровано в Мiнiстерствi юстицiї України 07.08.95 за №287/823 (наказ втратив чиннiсть з 01.01.2006 згiдно з наказом Державного комiтету статистики України вiд 28.09.2005 №286). З 01.01.2006 року для здiйснення такого розрахунку застосуванню пiдлягає Інструкцiя зi статистики кiлькостi працiвникiв, затверджена зазначеним наказом, який зареєстровано в Мiнiстерствi юстицiї України 30.11.2005 за №1442/11722.
Визначення поняття робочого мiсця i умов, за яких воно вважалося створеним, наводилось у Положеннi про робоче мiсце iнвалiда i про порядок працевлаштування iнвалiдiв, затвердженому постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 03.05.95 №314 (постанова втратила чиннiсть згiдно з постановою Кабiнету Мiнiстрiв України “Про реалiзацiю статей 19 i 20 Закону України “Про основи соцiальної захищеностi iнвалiдiв в Українi” вiд 31.01.2007 №70).
Наразi поняття робоче мiсце iнвалiда, спецiальне робоче мiсце iнвалiда визначено статтею 1 Закону України “Про реабiлiтацiю iнвалiдiв в Українi” вiд 06.10.2005 № 2961-IV (набрав чинностi з 01.01.2006), i розумiється як:
-робоче мiсце iнвалiда - мiсце або виробнича дiлянка постiйного або тимчасового знаходження особи у процесi трудової дiяльностi на пiдприємствах, в установах i органiзацiях;
-спецiальне робоче мiсце iнвалiда - окреме робоче мiсце або дiлянка виробничої площi, яка потребує додаткових заходiв з органiзацiї працi особи з урахуванням її iндивiдуальних функцiональних можливостей, обумовлених iнвалiднiстю, шляхом пристосування основного i додаткового устаткування, технiчного обладнання тощо.
Обов’язки роботодавцiв стосовно забезпечення прав iнвалiдiв на працевлаштування визначенi частиною третьою статтi 18 Закону, а саме:
-видiлення та створення робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв, у тому числi спецiальних робочих мiсць;
-створення для iнвалiдiв умов працi з урахуванням iндивiдуальних програм реабiлiтацiї;
-забезпечення iнших соцiально-економiчних гарантiй, передбачених чинним законодавством;
-надання державнiй службi зайнятостi iнформацiї, необхiдної для органiзацiї працевлаштування iнвалiдiв;
-звiтування Фонду соцiального захисту iнвалiдiв про зайнятiсть та працевлаштування iнвалiдiв у порядку, встановленому Кабiнетом Мiнiстрiв України.
Вважаємо за потрiбне зазначити, що вiдповiдно до постанови Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 27.12.2006 №1836 “Про реалiзацiю статтi 18-1 Закону України “Про основи соцiальної захищеностi iнвалiдiв в Українi” потреба у створеннi iнвалiду, зареєстрованому в державнiй службi зайнятостi як безробiтний, спецiального робочого мiсця або дiлянки виробничої площi та вимоги до них встановлюються iндивiдуальною програмою реабiлiтацiї.
Про наявнiсть вакансiй для працевлаштування iнвалiдiв роботодавцi повiдомляли територiальнi вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв (далi - вiддiлення Фонду) шляхом подання до 1 лютого, наступного пiсля звiтного перiоду статистичної звiтностi у формi №10-ПІ поштова - рiчна “Звiт про зайнятiсть та працевлаштування iнвалiдiв”, затвердженої наказом Мiнiстерства працi та соцiальної полiтики України вiд 29.12.2004 №338 та зареєстрованим в Мiнiстерствi юстицiї України 30.12.2004 за №1671/10270. У зазначенiй формi звiтностi окремим рядком зазначалася встановлена нормативом кiлькiсть робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв та кiлькiсть фактично працевлаштованих iнвалiдiв. Однак зазначений наказ втратив чиннiсть згiдно з наказом Мiнiстерства працi та соцiальної полiтики України “Про затвердження форми звiтностi №10-ПІ (рiчна) “Звiт про зайнятiсть i працевлаштування iнвалiдiв” та Інструкцiї щодо заповнення форми звiтностi №10-ПІ (рiчна) “Звiт про зайнятiсть i працевлаштування iнвалiдiв” вiд 10.02.2007 №42, зареєстрованим в Мiнiстерствi юстицiї України 13.02.2007 за №117/13384.
Вiдповiдно до пункту 2.1 чинної форми звiт складається роботодавцями щороку i до 1 березня, наступного пiсля звiтного перiоду, подається або надсилається рекомендованим листом за мiсцем їх державної реєстрацiї вiддiленню Фонду.
Водночас, про наявнiсть вакантних мiсць роботодавцi щомiсячно повiдомляли центри зайнятостi, направляючи звiтнiсть у формi №3-ПН “Звiт про наявнiсть вiльних робочих мiсць (вакантних посад) та потребу в працiвниках” (мiсячна), яка затверджена наказом Державного комiтету статистики України вiд 06.07.98 №244, зареєстрованим в Мiнiстерствi юстицiї України 17.07.98 за №464/2904. Зазначений наказ визнано таким, що з 01.01.2006 року втратив чиннiсть, згiдно з наказом Державного комiтету статистики України вiд 30.11.2005 №392. Натомiсть, наказом Мiнiстерства працi та соцiальної полiтики України вiд 19.12.2005 року №420, зареєстрованим в Мiнiстерствi юстицiї України 21.12.2005 за №1534/11814, затверджено нову форму звiтностi №3-ПН “Звiт про наявнiсть вакансiй” та iнструкцiю щодо її заповнення.
Вiдповiдно до статтi 20 Закону роботодавцi, де середньооблiкова чисельнiсть працюючих iнвалiдiв менша, нiж установлено нормативом, передбаченим статтею 19 цього Закону, самостiйно в строк до 15 квiтня року, наступного за роком, в якому вiдбулося порушення нормативу, самостiйно сплачують вiдповiдним вiддiленням Фонду адмiнiстративно-господарськi санкцiї, сума яких визначається в розмiрi середньої рiчної заробiтної плати на вiдповiдному пiдприємствi, установi, органiзацiї, у тому числi пiдприємствi, органiзацiї громадських органiзацiй iнвалiдiв, фiзичної особи, яка використовує найману працю, за кожне робоче мiсце, призначене для працевлаштування iнвалiда i не зайняте iнвалiдом. Порядок сплати пiдприємствами (об’єднаннями), установами i органiзацiями штрафних санкцiй до вiддiлень Фонду соцiального захисту iнвалiдiв, акумуляцiї, облiку та використання цих коштiв встановлювався постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 28.12.2001 №1767. Зазначена постанова втратила чиннiсть згiдно з постановою Кабiнету Мiнiстрiв України “Про реалiзацiю статей 19 i 20 Закону України “Про основи соцiальної захищеностi iнвалiдiв в Українi” вiд 31.01.2007 №70.
Водночас, з метою приведення у вiдповiднiсть нормативно-правових актiв до вимог чинного законодавства зазначеним документом затверджено ряд актiв, а саме:
-Порядок реєстрацiї пiдприємств, установ, органiзацiй та фiзичних осiб, що використовують найману працю;
-Порядок подання пiдприємствами, установами, органiзацiями та фiзичними особами, що використовують найману працю, звiтiв про зайнятiсть i працевлаштування iнвалiдiв та iнформацiї, необхiдної для органiзацiї їх працевлаштування;
-Порядок зарахування кiлькостi робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв до нормативу таких робочих мiсць у господарських об’єднаннях, до складу яких входять пiдприємства громадських органiзацiй iнвалiдiв;
-Порядок сплати пiдприємствами, установами, органiзацiями та фiзичними особами, що використовують найману працю, суми адмiнiстративно-господарських санкцiй та пенi за невиконання нормативу робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв;
-Порядок використання суми адмiнiстративно-господарських санкцiй та пенi за невиконання нормативу робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв, що надiйшли до державного бюджету;
-Порядок проведення перевiрки пiдприємств, установ, органiзацiй та фiзичних осiб, що використовують найману працю.
Таким чином, законодавство про соцiальну захищенiсть iнвалiдiв в Українi зазнало значних змiн, спрямованих на вирiшення питань працевлаштування iнвалiдiв, пiдвищення ефективностi використання коштiв, що надходять до державного бюджету у виглядi адмiнiстративно-господарських санкцiй за невиконання нормативу робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв, посилення соцiального захисту осiб з обмеженими фiзичними можливостями.
2. Причини виникнення спорiв, пов’язаних iз правовiдносинами, визначеними статтями 19, 20 Закону; суб’єктний склад учасникiв адмiнiстративного процесу
Метою зазначеного аналiзу є вивчення причин виникнення спорiв про стягнення адмiнiстративно-господарських санкцiй та пенi за кожне робоче мiсце, призначене для працевлаштування iнвалiда i не зайняте ним, виявлення проблемних питань судової практики вирiшення таких спорiв та надання пропозицiй для формування однакової судової практики.
Об’єктом зазначеного дослiдження була практика Верховного Суду України, ухвали Вищого адмiнiстративного суду України, винесенi протягом 2006-2007 рокiв, 87 рiшень судiв першої та апеляцiйної iнстанцiй, постановлених у 2006 роцi i використаних у матерiалах узагальнень судової практики, якi здiйсненi апеляцiйними господарськими судами України вiдповiдно до запиту Вищого адмiнiстративного суду України вiд 23.01.2007 №05-26/95.
Як свiдчать матерiали розглянутих судами справ спiрнi правовiдносини мiж роботодавцями та вiддiленнями Фонду виникали протягом 2000–2005 рокiв, а вiдтак при їх вирiшеннi застосовувалося законодавство, чинне протягом зазначеного перiоду.
У процесi вивчення судової практики виявлено, що причинами виникнення зазначених спорiв, в основному, є питання про правомiрнiсть стягнення сум адмiнiстративно-господарських санкцiй та пенi за невиконання нормативу робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв (далi - штрафнi санкцiї, адмiнiстративно-господарськi санкцiї), правильнiсть розрахунку необхiдної кiлькостi робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв. При цьому спiр мiж сторонами щодо розмiру штрафних санкцiй, як правило, вiдсутнiй.
Судова практика Вищого адмiнiстративного суду України мiстить випадки касацiйного розгляду справ стосовно оскарження рiшень мiсцевих рад народних депутатiв про встановлення нормативу робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв.
Пiдставою звернення до суду iз зазначеними позовними вимогами були, як правило, приписи статей 19, 20 Закону, вiдповiдно до яких у випадку невиконання обов’язку щодо працевлаштування iнвалiдiв, роботодавцi зобов’язанi сплатити штрафнi санкцiї у строк, встановлений законодавством.
Характеризуючи суб’єктний склад сторiн у справах про стягнення штрафних санкцiй за невиконання нормативу робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв, на нашу думку, слiд виходити з наступного.
Вiдповiдно до пункту 1 Положення про Фонд соцiального захисту iнвалiдiв, затвердженого постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 26.09.2002 №1434, Фонд є урядовим органом державного управлiння, який дiє у складi Мiнiстерства працi та соцiальної полiтики i пiдпорядковується йому.
Згiдно з пунктом 9 зазначеного Положення для реалiзацiї покладених на Фонд завдань за погодженням з Мiнпрацi утворюються територiальнi вiддiлення Фонду в межах граничної чисельностi його працiвникiв.
Основним завданням Фонду, вiдповiдно до пункту 3 цього Положення є, зокрема контроль за виконанням роботодавцями нормативу робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв, установленого Законом. Фонд також вiдповiдно до покладених на нього завдань здiйснює контроль за сплатою роботодавцями адмiнiстративно-господарських санкцiй i пенi (пiдпункт 3 пункту 4 зазначеного Положення).
Частиною дев’ятою статтi 20 Закону встановлено, що спори, якi виникають iз правовiдносин за статтями 19, 20 Закону, вирiшуються вiддiленнями Фонду в судовому порядку. Таким чином, позивачами у зазначенiй категорiї справ виступають вiддiлення Фонду.
З огляду на статус Фонду, покладенi на нього повноваження, та вимоги статтi 60 Кодексу адмiнiстративного судочинства України (далi - КАС) прокурори в iнтересах держави в особi вiддiлень Фонду мають право на звернення до суду з позовними заявами про стягнення штрафних санкцiй за невиконання нормативу робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв.
Вiдповiдачами у зазначенiй категорiї справ є пiдприємства, установи, органiзацiї, у тому числi пiдприємства, органiзацiї громадських органiзацiй iнвалiдiв, фiзичнi особи, якi вiдповiдно до Закону зобов’язанi створювати робочi мiсця для iнвалiдiв (частина перша статтi 19 Закону).
Однак не виключенi випадки звернення до суду роботодавцiв до вiддiлень Фонду з приводу пропуску строку застосування адмiнiстративно-господарських санкцiй та пiдстав їх застосування.
3. Проблемнi питання практики застосування статей 19, 20 Закону
Як свiдчить аналiз судової практики при розглядi цiєї категорiї справ найскладнiшим було визначення юрисдикцiї цих справ, застосування до спiрних правовiдносин статтi 250 Господарського кодексу України, яка встановлює строки застосування адмiнiстративно-господарських санкцiй, визначення доказової бази.
3.1. Питання визначення юрисдикцiї справ за участю вiддiлень Фонду соцiального захисту iнвалiдiв
З набранням чинностi КАС у судовiй практицi виникла проблема iз визначенням суду компетентного розглядати справи цiєї категорiї.
Як показав аналiз дослiджуваної категорiї справ у судовiй практицi мали мiсце випадки вирiшення їх як в порядку господарського, так i адмiнiстративного судочинства. Зазначенi проблеми у правозастосуваннi свiдчать про те, що процесуальне законодавство стосовно розмежування юрисдикцiї справ мiж господарськими та адмiнiстративними судами, потребує вдосконалення. На сьогоднi чинне законодавство, яке регулює питання соцiальної захищеностi iнвалiдiв в Українi, та приписи КАС дозволяють по рiзному тлумачити норми стосовно юрисдикцiї справ про стягнення штрафних санкцiй за нестворенi робочi мiсця для iнвалiдiв.
Так, вiдносячи дослiджувану категорiю справ до справ господарської юрисдикцiї, суди враховують суб’єктний склад сторiн та норми статтi 50 КАС i обґрунтовують свою позицiю наступним.
Вiдповiдно до пункту 1 частини першої статтi 17 КАС компетенцiя адмiнiстративних судiв поширюється на спори фiзичних чи юридичних осiб iз суб’єктом владних повноважень щодо його рiшень (нормативно-правових актiв чи правових актiв iндивiдуальної дiї), дiй чи бездiяльностi.
Частиною третьою, четвертою статтi 50 КАС визначено, що суб’єкт владних повноважень є вiдповiдачем в адмiнiстративнiй справi, якщо iнше не встановлено КАС. Юридичнi особи, якi не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути вiдповiдачами лише за адмiнiстративним позовом суб’єкта владних повноважень у встановлених випадках, до яких не вiдносяться позови вiддiлень Фонду до роботодавцiв про стягнення штрафних санкцiй за нестворенi робочi мiсця для iнвалiдiв. З огляду на викладене, суди вважають, що зазначений спiр по сутi є господарським. Прикладом такого вирiшення є справа за позовом прокурора м. Одеси в iнтересах держави в особi Одеського обласного вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до Вiдкритого акцiонерного товариства “Одесагаз” про стягнення штрафних санкцiй.
В наукових колах також обговорюється ця проблема i поширеною є думка про те, що вiдповiдно до статей 19, 20 Закону, вiддiлення Фонду у цих правовiдносинах фiксують порушення вимог чинного законодавства i не уповноваженi ухвалювати будь-якi юридичнi рiшення. Отже, при розглядi вiдповiдного позову дiяльнiсть суду спрямовано на встановлення факту вчинення правопорушення й застосування до вiдповiдача заходiв вiдповiдальностi, а тому такий спiр не може вирiшуватися за правилами адмiнiстративного судочинства.
Змiнами, внесеними Законом України “Про внесення змiн до деяких законодавчих актiв України щодо професiйної i трудової реабiлiтацiї iнвалiдiв”, статтю 20 Закону викладено в новiй редакцiї, частиною п’ятою якої визначено господарський суд як суд компетентний розглядати справи за позовами вiддiлень Фонду про стягнення адмiнiстративно-господарських санкцiй за нестворенi робочi мiсця для iнвалiдiв.
Правовою пiдставою для розгляду таких справ господарськими судами є частина друга статтi 2 КАС, вiдповiдно до якої допускається iнший, нiж встановлений КАС порядок судового провадження щодо рiшень, дiй, бездiяльностi суб’єктiв владних повноважень.
Однак у ходi вивчення судових справ встановлено, що справи зазначеної категорiї, в переважнiй бiльшостi випадкiв, розглядаються за правилами адмiнiстративного судочинства.
Позицiя адмiнiстративних судiв полягає в тому, що справи за участю вiддiлень Фонду, який є урядовим органом державного управлiння, є адмiнiстративними, оскiльки вiдповiдають вимогам пункту 1 частини першої статтi 3 КАС стосовно визначення адмiнiстративної справи.
Вiдповiдно до покладених на нього завдань Фонд здiйснює контроль за своєчасним перерахуванням сум штрафних санкцiй, що надходять вiд роботодавцiв за невиконання ними нормативу робочих мiсць для забезпечення працевлаштування iнвалiдiв (пiдпункт 3 пункту 4 Положення про Фонд соцiального захисту iнвалiдiв).
Таким чином, Фонд та його вiддiлення є органами державної влади, якi у правовiдносинах з роботодавцям, зокрема у зв’язку iз здiйсненням контролю за перерахуванням штрафних санкцiй, передбачених статтею 20 Закону, реалiзують владнi управлiнськi функцiї, а право вiддiлень Фонду на звернення до суду у вiдповiдних вiдносинах визначено в законодавчому порядку (частина 9 статтi 20 Закону).
Пункт 4 частини першої статтi 17 КАС визначає, що до компетенцiї адмiнiстративних судiв вiдносяться спори за зверненнями суб’єкта владних повноважень у випадах, встановлених законом.
Окрiм того, такi справи не пiдпадають пiд перелiк публiчно-правових справ, визначених частиною другою статтi 17 КАС, на якi не поширюється компетенцiя адмiнiстративних судiв.
Така позицiя адмiнiстративних судiв пiдтримана Вищим господарським судом України, Верховним Судом України у судових рiшеннях та iнформацiйних листах.
З огляду на викладене, можна дiйти висновку, що судова практика визначення адмiнiстративного суду як компетентного розглядати справи за позовами вiддiлень Фонду про стягнення штрафних санкцiй та пенi за нестворенi робочi мiсця для iнвалiдiв, є правильною.
3.2. Проблемнi питання застосування до спiрних правовiдносин приписiв статтi 250 Господарського кодексу України
Аналiз судової практики показав, що проблемним є питання застосування до спiрних правовiдносин строкiв застосування адмiнiстративно-господарських санкцiй, визначених статтею 250 Господарського кодексу України.
На нашу думку, це пов’язано iз тим, що питання про правову природу цих строкiв та дiї зазначеної статтi в часi, є дискусiйним.
Статтею 250 Господарського кодексу України встановлено, що адмiнiстративно-господарськi санкцiї можуть бути застосованi до суб’єкта господарювання протягом шести мiсяцiв з дня виявлення порушення, але не пiзнiш як через один рiк з дня порушення цим суб’єктом законодавчо встановлених правил здiйснення господарської дiяльностi, крiм випадкiв, передбачених законом.
Позивачi вважають, що зазначенi строки є строками застосування адмiнiстративно-господарських санкцiй, i видом строкiв реалiзацiї господарсько-правової вiдповiдальностi, встановлених статтею 223 Господарського кодексу України, а тому до вiдносин, якi виникають мiж вiддiленнями Фонду та роботодавцями з приводу невиконання нормативу робочих мiсць для iнвалiдiв, не застосовуються.
В обґрунтування своїх вимог вiддiлення Фонду посилаються на ту обставину, що спiрнi правовiдносини регулюються Законом, який не регламентує порядок проведення пiдприємствами господарської дiяльностi, а є соцiальним законом, що встановлює механiзми реалiзацiї захисту прав та iнтересiв осiб з обмеженими можливостями. Стаття 250 Господарського кодексу України розмiщена в главi 27 зазначеного Кодексу i визначає строки застосування штрафних санкцiй за порушення суб’єктами господарювання правил здiйснення саме господарської дiяльностi.
Посилаючись на частину четверту статтi 217, частину першу статтi 249, статтю 250 Господарського кодексу України, позивачi вважають, що це строки, в межах яких уповноважений орган державної влади або орган мiсцевого самоврядування вправi прийняти рiшення про застосування до суб’єкта господарювання адмiнiстративно-господарських санкцiй.
Однак, вiдповiдно до статтi 20 Закону, пункту 3 Порядку сплати пiдприємствами (об’єднаннями), установами i органiзацiями штрафних санкцiй до вiддiлень Фонду соцiального захисту iнвалiдiв, акумуляцiї, облiку та використання цих коштiв (втратив чиннiсть), пункту 2 чинного Порядку сплати пiдприємствами, установами, органiзацiями та фiзичними особами, що використовують найману працю, суми адмiнiстративно-господарських санкцiй та пенi за невиконання нормативу робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв, роботодавцi самостiйно розраховують та сплачують вiдповiдним вiддiленням Фонду суми адмiнiстративно-господарських санкцiй.
Застосування вiддiленнями Фонду штрафних санкцiй до роботодавцiв нi статтею 20 Закону, нi Положенням про Фонд соцiального захисту iнвалiдiв не передбачено.
Водночас, вiдповiдно до завдань, покладених на зазначений Фонд, останнiй здiйснює контрольнi функцiї за виконанням роботодавцями нормативу робочих мiсць для працевлаштування iнвалiдiв та сплатою ними адмiнiстративно-господарських санкцiй i пенi. Тому стаття 250 Господарського кодексу України до спiрних правовiдносин не пiдлягає застосуванню.
Вивчення судових справ свiдчить про те, що суди при вирiшеннi спорiв застосовують строки, визначенi статтею 250 Господарського кодексу України, як строки звернення до суду, вважаючи, що санкцiї, передбаченi статтею 20 Закону, є видом адмiнiстративно-господарських санкцiй, правовий режим яких визначено статтями 238–250 Господарського кодексу України. Варто зазначити, що законодавець неодноразово змiнював правову природу цього платежу. В редакцiї Закону вiд 21.03.91 платiж роботодавцiв вiддiленням Фонду був визначений як вiдрахування. З моменту вступу в силу Закону України “Про внесення змiн до Закону України “Про основи соцiальної захищеностi iнвалiдiв в Українi” вiд 05.07.2001 вiдрахування до Фонду соцiального захисту iнвалiдiв за невиконання нормативу стали штрафними санкцiями. Законом України “Про внесення змiн до деяких законодавчих актiв України щодо професiйної i трудової реабiлiтацiї iнвалiдiв” вiд 06.10.2005 штрафнi санкцiї були визначенi як адмiнiстративно-господарськi санкцiї.
Водночас, Законом не встановлено будь-яких строкiв для застосування таких санкцiй. Тому суди при вирiшеннi цього питання виходять з вимог статтi 250 Господарського кодексу України, яка встановлює строки застосування саме адмiнiстративно-господарських санкцiй, i обґрунтовують свою позицiю наступним.
Згiдно зi статтею 2 Господарського кодексу України учасниками вiдносин у сферi господарювання є суб’єкти господарювання, споживачi, органи державної влади та органи мiсцевого самоврядування, надiленi господарською компетенцiєю, а також громадяни, громадськi та iншi органiзацiї, якi виступають засновниками суб’єктiв господарювання чи здiйснюють щодо них органiзацiйно-господарськi повноваження на основi вiдносин власностi.
Статтею 19 цього Кодексу визначено, що держава здiйснює контроль i нагляд за господарською дiяльнiстю суб’єктiв господарювання в тому числi у сферi фiнансових, кредитних вiдносин, валютного регулювання та податкових вiдносин - за додержанням суб’єктами господарювання кредитних зобов’язань перед державою i розрахункової дисциплiни, додержанням вимог валютного законодавства, податкової дисциплiни. При цьому органи державної влади i посадовi особи, уповноваженi здiйснювати державний контроль i державний нагляд за господарською дiяльнiстю, їх статус та загальнi умови i порядок здiйснення контролю i нагляду визначаються законами.
Види адмiнiстративно-господарських санкцiй, передбаченi статтею 239 Господарського кодексу України, а саме органи державної влади та органи мiсцевого самоврядування вiдповiдно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб’єктiв господарювання такi адмiнiстративно-господарськi санкцiї: вилучення прибутку (доходу); адмiнiстративно-господарський штраф; стягнення зборiв (обов’язкових платежiв); зупинення операцiй за рахунками суб’єктiв господарювання; застосування антидемпiнгових заходiв; припинення експортно-iмпортних операцiй; застосування iндивiдуального режиму лiцензування; зупинення дiї лiцензiї (патенту) на здiйснення суб’єктом господарювання певних видiв господарської дiяльностi; анулювання лiцензiї (патенту) на здiйснення суб’єктом господарювання окремих видiв господарської дiяльностi; обмеження або зупинення дiяльностi суб’єкта господарювання; скасування державної реєстрацiї та лiквiдацiя суб’єкта господарювання; iншi адмiнiстративно-господарськi санкцiї, встановленi цим Кодексом та iншими законами.
Таким чином, як показала судова практика, до правовiдносин мiж роботодавцями та вiддiленнями Фонду про стягнення адмiнiстративно-господарських санкцiй застосовуються строки, визначенi статтею 250 Господарського кодексу України.
Для прикладу можна навести справу за позовом прокурора м.Севастополя в iнтересах Севастопольського мiського вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до Товариства з обмеженою вiдповiдальнiстю “Торгтехнiка”. Рiшенням господарського суду мiста Севастополя, залишеним без змiн постановою Севастопольського апеляцiйного господарського суду, в задоволеннi позову вiдмовлено з пiдстав пропуску строку для застосування адмiнiстративно-господарських санкцiй.
Вищий адмiнiстративний суд України, переглядаючи в касацiйному порядку зазначенi судовi рiшення, пiдтримав висновки судiв попереднiх iнстанцiй стосовно того, що штрафнi санкцiї, передбаченi статтею 20 Закону, є рiзновидом адмiнiстративно-господарських санкцiй, а тому для обчислення строку їх стягнення суди правильно керувалися нормами статтi 250 Господарського кодексу України.
Така судова практика вiдповiдає правовiй позицiї Верховного Суду України, викладенiй, зокрема у рiшеннi по справi за позовом Запорiзького обласного вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до Товариства з обмеженою вiдповiдальнiстю "Науково-виробниче товариство “Темп Лтд Ко” про стягнення штрафних санкцiй за невиконання нормативу робочих мiсць для забезпечення працевлаштування iнвалiдiв у 2003 роцi.
Зазначена справа була направлена на новий розгляд до суду першої iнстанцiї, оскiльки судами неповно встановлено фактичнi обставини справи та, зокрема не з’ясовано, чи не були пропущенi строки застосування адмiнiстративно-господарських санкцiй, згiдно з вимогами статтi 250 Господарського кодексу України.
Вивчення судових справ свiдчить про вiдсутнiсть єдиної практики вирiшення питання про дiю зазначеної статтi в часi.
Судова практика мiстить випадки застосування статтi 250 Господарського кодексу України до правовiдносин, якi виникли до 01.01.2004 - до набрання чинностi зазначеним Кодексом. Так, вирiшуючи спiр у справi за позовом Луганського обласного вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до Державного пiдприємства “Свердловантрацит” суди всiх iнстанцiй дiйшли висновку про те, що дiя зазначеної статтi поширюється на правовiдносини, якi виникли у перiод з 2001 року по 2003 рiк, незважаючи на те, що Господарський кодекс України набрав чинностi з 01.01.2004. Такого висновку дiйшли суди, виходячи з аналiзу абзацу 2 частини четвертої роздiлу IX “Прикiнцевi положення” зазначеного Кодексу, яким встановлено, що до господарських вiдносин, якi виникли до набрання чинностi вiдповiдними положеннями Господарського кодексу України, зазначенi положення застосовуються щодо тих прав i обов’язкiв, якi продовжують iснувати або виникли пiсля набрання чинностi цими положеннями.
Іншим прикладом визначення дiї в часi зазначеної статтi є справа за позовом Волинського обласного вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до Товариства з обмеженою вiдповiдальнiстю “Цикламен”, при розглядi якої суди усiх iнстанцiй дiйшли висновку, що частиною 5 роздiлу IX “Прикiнцевi положення” Господарського кодексу України передбачено, що положення зазначеного Кодексу щодо вiдповiдальностi за порушення правил здiйснення господарської дiяльностi, а також за порушення господарських зобов’язань застосовуються у разi, якщо цi порушення були вчиненi пiсля набрання чинностi зазначеними положеннями, крiм випадкiв, коли за порушення господарських зобов’язань була встановлена iнша вiдповiдальнiсть договором, укладеним до 01.01.2004.
Суди вважають, що положення Господарського кодексу України стосовно вiдповiдальностi учасникiв господарських вiдносин за порушення, вчиненi до набрання цим Кодексом чинностi, застосовуються лише у разi якщо вони пом’якшують таку вiдповiдальнiсть.
На нашу думку, слiд погодитися iз таким обґрунтуванням, оскiльки частина 5 роздiлу IX "Прикiнцевi положення" Господарського кодексу України встановлює застосування норм цього Кодексу стосовно саме господарської вiдповiдальностi, видом якої є адмiнiстративно-господарськi санкцiї, визначенi статтею 20 Закону.
Враховуючи, що Законом України “Про внесення змiн до деяких законодавчих актiв України щодо професiйної i трудової реабiлiтацiї iнвалiдiв”, з 01.01.2006 вiдмiнено дiю положень статтi 250 Господарського кодексу України щодо строкiв стягнення штрафних санкцiй за недотримання нормативу по створенню робочих мiсць для iнвалiдiв, суди зазначають, що вказана норма, вiдповiдно до статтi 58 Конституцiї України, не має зворотної дiї в часi (адмiнiстративна справа за позовом Волинського обласного вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до Волинської обласної дирекцiї акцiонерного поштово-пенсiйного банку “Аваль” про стягнення штрафних санкцiй за нестворенi робочi мiсця для iнвалiдiв у 2002 роцI).
Однак з огляду на те, що розрахунок та сплата штрафних санкцiй здiйснюється наступного року, за роком в якому вiдбулося порушення, у судовiй практицi виникла проблема iз визначенням часу, з якого стаття 250 Господарського кодексу України застосуванню не пiдлягає.
Так, одна з позицiй полягає в тому, що при розглядi спорiв про стягнення адмiнiстративно-господарських санкцiй за непрацевлаштування iнвалiдiв у 2005 роцi зазначена стаття пiдлягає застосуванню, оскiльки правопорушення вiдбулося до внесення вiдповiдних змiн.
Проте, як вже зазначалося, адмiнiстративно-господарськi санкцiї розраховуються та сплачуються роботодавцями самостiйно в строк до 15 квiтня року, наступного за роком, в якому вiдбулося порушення нормативу, встановленого частиною першою статтi 19 Закону. Таким чином, у вiддiлень Фонду виникає право на звернення до суду з позовом пiсля 15 квiтня року, що настає за звiтним, при цьому, на нашу думку, слiд керуватися законодавством, чинним на зазначену вище дату. Тобто за правопорушення, що виникли у 2005 роцi штрафнi санкцiї розраховуються i сплачуються у 2006 роцi, а тому стаття 250 Господарського кодексу України застосуванню не пiдлягає.
При застосуваннi статтi 250 Господарського кодексу України мають мiсце випадки неоднакового визначення термiну, з якого у вiддiлень Фонду виникає право на звернення до суду.
Так, у вже згадуванiй справi за позовом Волинського обласного вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до Товариства з обмеженою вiдповiдальнiстю "Цикламен" адмiнiстративнi суди всiх iнстанцiй визначили, що початком перебiгу строку звернення до суду є дата отримання позивачем звiту за формою №10-ПІ.
Аналогiчна позицiя висловлена Вищим адмiнiстративним судом України у справi за позовом Донецького обласного вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до Товариства з обмеженою вiдповiдальнiстю “Стел”, яка обґрунтована тим, що порушення вiдповiдачем вимог законодавства про соцiальну захищенiсть iнвалiдiв полягає в тому, що пiдприємством невиконаний встановлений норматив для працевлаштування iнвалiдiв, внаслiдок чого до нього можуть бути застосованi штрафнi санкцiї. Тобто порушенням є саме непрацевлаштування вiдповiдачем встановленої для його пiдприємства кiлькостi iнвалiдiв, а не факт несплати ним штрафних санкцiй за недодержання нормативу для працевлаштування iнвалiдiв.
Із матерiалiв справи суди встановили, що кiлькiсть iнвалiдiв, якi повиннi працювати на робочих мiсцях, створених вiдповiдно до статтi 19 Закону, зазначено у звiтi за формою №10-ПІ за 2004 рiк, який отриманий позивачем 17.02.2005. З огляду на це, Вищий адмiнiстративний суд України дiйшов висновку, що з дати подання звiту починається перебiг 6-ти мiсячного строку звернення до суду, який триває до 17.08.2005.
Дiйсно, шестимiсячний строк застосування штрафних санкцiй вiдраховується з дня, коли роботодавець надав до вiддiлення Фонду звiт форми №10-ПІ про зайнятiсть та працевлаштування iнвалiдiв, тобто з дня коли вiддiлення Фонду довiдалося про порушення законодавства про соцiальну захищенiсть iнвалiдiв.
Однак вважаємо за необхiдне зазначити, що невиконання роботодавцем нормативу по працевлаштуванню iнвалiдiв не порушує прав вiддiлень Фонду. З аналiзу вимог Закону вбачається, що штрафнi санкцiї є альтернативним зобов’язанням роботодавця, який повинен або дотримати норматив робочих мiсць для iнвалiдiв, або сплатити штрафнi санкцiї. Тому право позивача порушується у випадку несплати йому у строк до 15 квiтня адмiнiстративно-господарських санкцiй, оскiльки факт невиконання нормативу не означає, що останнi не будуть сплаченi.
Разом з тим, суди в одних випадках визначають 15 квiтня як початок перебiгу строку звернення до суду, в iнших - 16 квiтня. Як приклад можна навести судовi рiшення у справi за позовом Волинського обласного вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до Волинської обласної дирекцiї акцiонерного поштово-пенсiйного банку “Аваль”, в яких суди першої та апеляцiйної iнстанцiй, позицiю яких пiдтримав i Вищий адмiнiстративний суд України, дiйшли висновку, що позовна заява була подана з пропуском однорiчного строку, перебiг якого починався з 15.04.2003. Аналогiчним чином i з тим самим обґрунтуванням судами всiх iнстанцiй вирiшена справа за позовом прокурора Ленiнського району м.Севастополя в iнтересах держави в особi Севастопольського мiського вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до Товариства з обмеженою вiдповiдальнiстю “Товариство сприяння бiзнесу”. Суди зазначили, що перебiг строку позовної давностi за несплаченi штрафнi санкцiї та нестворенi у 2003 роцi робочi мiсця для працевлаштування iнвалiдiв розпочався 15.04.2004 i закiнчився 15.04.2005.
Водночас, у справi за позовом Луганського обласного вiддiлення Фонду соцiального захисту iнвалiдiв до ДП “Первомайськвугiлля” в особi структурного пiдроздiлу “Вантажно-транспортне управлiння” про стягнення несплачених штрафних санкцiй суди усiх iнстанцiй встановили, що вiдповiдач за даним позовом повинен був сплатити штрафнi санкцiї не пiзнiше 15.04.2004, але самостiйно не сплатив. В такому випадку датою виявлення порушення слiд вважати 16.04.2004. Рiк з дня виявлення порушення до дня звернення до суду сплинув 16.04.2005.
Аналiзуючи порушене питання, на нашу думку, слiд погодитися iз останнiм обґрунтуванням, оскiльки воно вiдповiдає загальнотеоретичним вимогам визначення перебiгу строку давностi, який розпочинається з наступного дня пiсля вчинення чи виявлення правопорушення.
Водночас, вважаємо за потрiбне зазначити, що, починаючи з 01.01.2006 до спiрних правовiдносин слiд застосовувати строки звернення до суду, визначенi статтею 99 КАС з урахуванням положень статтi 103 цього Кодексу.
Виходячи з вимог частини першої, п’ятої статтi 103 КАС, останнiм днем строку, який закiнчується вказiвкою на певний день, вважається цей день, а перебiг процесуального строку починається з наступного дня пiсля вiдповiдної календарної дати або настання подiї, з якою пов’язано його початок.
Далі буде.
|
